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Coopération entre les territoires

La coopération, reflet des différentes formes de solidarité entre territoires.

Pour mener à bien leurs projets, les territoires rencontrent souvent la nécessité de coopérer. Cette coopération peut prendre la forme de partage d’investissements (pour des réseaux et équipements lourds), de partage d’expériences ou encore de complémentarité recherchée entre territoires différents (territoires ruraux et urbains, territoires de résidence et territoire de production, etc.). Ces coopérations se réalisent le plus souvent entre territoires limitrophes (par exemple dans le cas de l’intercommunalité), parfois entre territoires éloignés (jumelages, coopérations décentralisées). Ces coopérations peuvent être le fruit de démarches locales ou, au contraire, fortement contraintes par des Etats qui veulent modifier l’organisation administrative du territoire. Aussi, le champ de la coopération territoriale est-il particulièrement riche parce qu’il permet d’entrer au cœur de la manière dont se construisent les solidarités entre territoires, et donc entre individus.

L’objet de ce dossier consiste à présenter, de manière problématisée, différentes expériences de coopération territoriale afin de montrer :

  • la variété des modes de coopération, issus d’histoires politiques et administratives très différentes selon les pays ;
  • les enjeux d’appropriation publique et donc démocratique de ces structures, plus éloignées du regard citoyen que les arènes communales ;
  • les débats sur la légitimité et les limites des établissements de coopération, au regard des compétences qu’elles exercent, parfois en conflit avec les échelons locaux, mais aussi nationaux ou supranationaux.

Les coopérations territoriales sont très nombreuses et, à cause de leur multiplication et de leur institutionnalisation, elles ont des relations juridiques, fiscales ou politiques, souvent complexes. Cette complexité a tout pour effrayer le néophyte peu au fait de la science administrative. Le choix retenu pour ce dossier est de ne pas entrer par les catégories juridiques des différentes formes de coopération territoriale : les coopérations intercommunales, la coopération décentralisée, la coopération interrégionale, etc. Beaucoup d’ouvrages le font très bien, et avec un lectorat toujours présent, parce que les praticiens de ces structures, élus ou administratifs, ont besoin de repères. Notre choix est plutôt d’examiner ces coopérations, d’en comprendre les usages et les enjeux. Mal connues, parce qu’elles regroupent des territoires différents des circonscriptions électorales, souvent présentées comme « dépolitisées » parce qu’elles sont formées pour régler des problèmes considérés comme techniques (les réseaux d’eau, les transports, etc.), les coopérations territoriales font souvent l’objet d’un jugement ambivalent. Pour les uns, elles apparaissent comme d’une évidente nécessité parce que les territoires de l’action publique doivent se conformer aux territoires vécus. Pour les autres, elles sont un habile moyen d’éloigner le citoyen des décisions locales en déplaçant les choix les plus importants vers ces structures souvent obscures. Nous chercherons à montrer qu’elles peuvent être l’un ou l’autre, parfois l’un et l’autre, et qu’en faisant ensemble (« co-opérant »), il n’est pas toujours sûr qu’on fasse mieux (ou pire) que seul.

Ce dossier se décline en quatre grandes parties : les raisons de la coopération territoriale (et leurs détournements éventuels), les modalités de cette coopération (formes juridiques, économiques, organisationnelles), les effets sur la matière de la coopération (effets sur les politiques de l’habitat, de la culture, etc.) ; enfin, les grands débats sur la place du citoyen et des enjeux politiques dans la coopération entre collectivités.

Ce dossier a été réalisé par Xavier Desjardins (Université Paris 1), en collaboration avec Katia Buoro.

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