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La gouvernance des agglomérations

Les enseignements de la plateforme francophone sur les agglomérations urbaines

Ce dossier est composé des travaux d’une plateforme internationale d’échanges rassemblant des chercheurs et des praticiens de l’urbanisme du monde francophone (Suisse, Belgique, France et Québec) et portant sur l’étude et la compréhension des modes de construction politique des agglomérations urbaines en regard du développement urbain qu’elles vivent ou subissent.

Les objectifs poursuivis par les membres de la plateforme sont de différents niveaux. Il s’agit de confronter les réflexions et pratiques développées dans chaque pays pour identifier les points communs et ce qui est spécifique à chacun, d’examiner les solutions apportées dans chaque pays, de procéder à des échanges d’expériences et enfin de veiller à diffuser les résultats.

En privilégiant l’analyse du développement urbain, la plateforme met l’accent sur l’évolution des agglomérations et les dynamiques de solidarités intercommunales engagées à cette échelle. Les élus locaux sont questionnés sur leur vision et leur pratique de la coopération entre institutions locales et, le cas échéant, nationales.

La plateforme trouve son origine dans un questionnement porté par des chercheurs suisses et belges sur l’intérêt et les limites des structures françaises de coopération intercommunale formalisées et dotées de compétences et ressources spécifiques. En effet, si l’émergence de structures de coopération a été favorisée en France par des lois successives, la Confédération Helvétique a, pour sa part, soutenu des expérimentations locales de projets d’agglomération, portés de façon très diverse par les cantons. La Belgique a été confrontée plus récemment à des besoins de coopération entre municipalités, les fusions de communes intervenues il y a une vingtaine d’années ayant fonctionné un certain temps.

C’était donc le thème de la première réunion tenue en mars 2003 à La Chaux-de-Fonds. Certains cas suisses y ont été évoqués sans avoir néanmoins fait l’objet de présentations formalisées : loi de 1995 du canton de Fribourg, cantons-agglomérations (pour leur partie suisse) de Genève et de Bâle œuvrant pour une coopération transfrontalière, en particulier. Le poids des systèmes politiques nationaux a été souligné pour expliquer les différences observées entre les différents pays.

La plateforme de Namur en mars 2004 s’est inscrite en continuité directe en interrogeant les concepts « d’agglomération », au sens géographique, et de « communauté d’agglomérations », vue des institutions ou par le citoyen-usager, ainsi que la pratique des « projets d’agglomération » à la fois en termes de processus et de contenus. Y ont été présentées des expériences de coopération transfrontalière, telles que la Conférence permanente intercommunale transfrontalière (COPIT) en région lilloise, le Pôle européen de développement (PED) de Longwy-Luxembourg, le projet d’agglomération transfrontalière Sarre-Moselle Est, le franco-valdo-genevois et l’agglomération trinationale de Bâle.

La plateforme de Toulouse en juin 2005, a été abordée la problématique des différentes échelles territoriales où se jouent la coopération sur des projets et une gouvernance plus stratégique pour l’évolution des territoires. La capacité à développer une coopération en termes de solidarité vis-à-vis des populations en difficulté, avec, par exemple, la répartition du logement aidé (locatif social ou en accession), et la mise en avant des pratiques qui associent la société civile aux réflexions et projets d’agglomération ont été mises en avant. Le cas de la métropole toulousaine a été abordé par différents aspects : planification au niveau de l’aire urbaine, dynamique de projet, solidarité sur le logement social ; celui de Rennes Métropole et du pays de Rennes au travers de la localisation sur le territoire du logement aidé ; ceux du Grand Besançon et du pays de Besançon et de la Communauté métropolitaine de Montréal sous l’angle des tentatives de planification stratégique à une échelle territoriale adaptée.

La plateforme de Bâle en juin 2006 a repris l’une des questions apparues lors de la réunion de Toulouse : celle du positionnement concurrentiel des métropoles dans une économie globalisée, les métropoles générant elles-mêmes des phénomènes non ou mal contrôlés d’étalement urbain et de fragmentation sociale (présentation de Nicole Rousier). La problématique transfrontalière a également été reprise au travers d’une présentation plus approfondie des projets de l’agglomération trinationale de Bâle. Ont également été présentés la coordination d’un réseau métropolitain Rhin-Rhône en France ainsi qu’une approche du positionnement de la Région Bruxelles Capitale, de la Communauté métropolitaine de Montréal et de la métropole genevoise, nombre de métropoles misant, entre autres, sur des projets de transports structurants pour se maintenir dans la compétition mondiale, même s’il a été rappelé que « cities don’t compete, only firms do ».

« La mobilité fait-elle agglomération ? » a été le thème central de la plateforme de Liège en mars 2007, les réunions précédentes ayant mis en évidence que les politiques de transports étaient un facteur de la construction politique des agglomérations, à l’articulation entre développement économique, équité sociale, cohérence territoriale et environnementale et qualité de vie. Projets de transports, politiques de déplacements et de stationnement, mobilité, il était utile de clarifier les concepts, ce qui fut fait dans le compte rendu synthétique rédigé à l’initiative du PUCA. A travers l’exemple de l’agglomération de Liège où se sont conjuguées différentes politiques publiques de localisation de grands équipements et d’infrastructures routières et aéroportuaires, en parallèle au déclin très rapide de l’industrie traditionnelle avec une topographie des lieux fortement différenciée, on voit émerger une agglomération socialement très différenciée, conforme à la voiture que l’arrivée du TGV, voire des projets de tram-train, peineront à contrebalancer. Cette problématique a été appréciée également au travers des exemples de la Communauté métropolitaine de Montréal et de la politique de transport mise en œuvre dans l’agglomération de Saint-Étienne.

La plateforme de Saint-Étienne en juin 2008 a été l’occasion de revenir sur la question de la coexistence de la planification et du projet dans les agglomérations urbaines. La recherche d’une bonne articulation entre les deux démarches n’est-elle pas un idéal illusoire qui sous-estime à la fois les nécessités d’ajustement face aux évolutions de marchés dépassant très largement la maîtrise locale et les frontières mouvantes des scènes de négociation et des territoires d’interventions pour des politiques publiques adaptées ? La présentation de l’agglomération de Saint-Étienne avec ses divers projets d’équipements et de restructuration urbaine a mis en évidence la difficile articulation des différentes échelles territoriales et de planification pour une stratégie visant à renverser le déclin tendanciel de cette ville durement touchée par la déprise industrielle. En contrepoint, a été exposée la réforme britannique visant à réintroduire depuis 2004 une « regional spatial strategy » pour donner un cadre à l’examen des projets. D’autres exemples d’agglomérations ont été abordés sous l’angle de la solidarité fiscale pour le financement de l’exploitation d’un métro (Montréal) ou pour faire accepter des protections de paysages naturels et agricoles (Montréal, Randstatt, Clermont-Ferrand et Besançon).

La plateforme de Montréal en mai 2009 était à nouveau centrée sur les métropoles, autour de la question « la planification est-elle un facteur de compétitivité et d’attractivité pour les métropoles ? ». Cinq cas y ont été rapportés sous cet angle :

- la région métropolitaine de Montréal ;

- la région métropolitaine de Québec ;

- la métropole Lyon Saint-Étienne ;

- la région de Bruxelles capitale ;

- la zone transfrontalière du franco-valdo-genevois.

Les présentations ont mis en évidence la difficile mise en synergie d’une vision spatiale de la planification avec des orientations ayant principalement pour objet d’attirer les entreprises internationales qui passent par des démarches de mobilisation collective d’une autre nature (efforts coordonnés dans des domaines de recherche, qualité de l’appareil de formation, …). La question de l’amélioration des transports collectifs, comme gage d’efficacité de la métropole, émerge néanmoins comme un point de consensus dans l’ensemble des métropoles étudiées, avec en corollaire la recherche d’une densification urbaine au droit des pôles d’échanges. En revanche, les notions de solidarité entre territoires infra-métropolitains, en particulier sur les questions sociales, sont souvent gommées des débats en raison de leur caractère politiquement sensible. Enfin ressurgit toujours la question de l’adaptation des périmètres de coopération, avec en filigrane les limites que l’on peut rencontrer ici ou là pour faire émerger des scènes où les problèmes peuvent être abordés à la bonne échelle territoriale.

La plateforme de Lausanne en mai 2010 s’est interrogée sur les modalités de réponse des agglomérations urbaines à des questions qui sont progressivement apparues sur les scènes de débat public, et qui concernent le climat, l’énergie, l’épuisement de ressources non renouvelables, et plus largement la question du développement durable.

Plusieurs axes d’interrogations ont émergé :

Les enjeux environnementaux tiennent une place croissante dans les réflexions stratégiques de la planification spatiale et les projets de développement engagés par les agglomérations. Dans le cas de la France par exemple, divers instruments se sont développés comme l’Agenda 21, le Plan climat, le Plan énergie dans les SCOT, et maintenant la loi Grenelle 2. Comment sont posées et traitées ces questions environnementales dans la planification urbaine ?

La problématique du développement durable pour les agglomérations peut-elle remettre en cause les stratégies de développement urbain antérieures ? Sans se limiter aux questions environnementales, les objectifs de développement durable visent à articuler dans les projets des villes des objectifs d’efficacité économique, de justice sociale et de protection de l’environnement.

Il est donc apparu opportun de retenir cette thématique du développement durable qui interpelle fortement aujourd’hui les agglomérations urbaines, surtout dans le contexte actuel de crise économique et financière qui oblige à une révision drastique du fonctionnement des collectivités locales.

La plateforme de Lausanne a regroupé des participants issus de France, de Suisse et de Belgique ; malheureusement aucun représentant du Québec n’a pu se joindre à cette session. La formule de travail a consisté en trois ateliers d’une demi-journée en plénière, alternant présentations de cas et débats. Elle fut agrémentée d’une visite de terrain dans l’agglomération lausannoise sur des projets en cours et d’une rencontre avec des responsables locaux. L’accent à été mis sur des agglomérations de taille moyenne ou intermédiaire. Quatre cas ont été étudiés :

- la réduction de la consommation d’énergie dans le Grand Besançon ;

- l’aménagement de l’ouest lausannois ;

- l’attractivité résidentielle et l’habitat à Mulhouse ;

- l’organisation des transports à Namur.

Ainsi, à partir d’un questionnement initial, en grande partie centré sur les institutions de gouvernement des agglomérations, la réalité est-elle apparue plus complexe au fur et à mesure des rencontres qui se sont succédées.

A la lecture des comptes rendus synthétiques de chacune des rencontres, on voit certains thèmes apparaître en creux, les gouvernements locaux ayant les plus grandes difficultés soit à les porter politiquement, confrontés aux égoïsmes locaux qui s’expriment parfois de façon virulente lors des élections locales, soit à concevoir les formes de gouvernance adaptée pour avoir prise sur les mécanismes de marché à l’œuvre. Une « vision métropolitaine partagée », plus facile à afficher pour les villes connaissant une dynamique de développement que pour celles qui connaissent une déprise économique, et la réalisation de quelques projets phares tiennent alors lieu de boussole commune pour des acteurs publics qui peinent à coopérer.

Sans vouloir se substituer aux promoteurs de la plateforme, on voit bien, notamment au travers des exemples présentés d’agglomérations transfrontalières, qu’il y aurait intérêt à étudier de plus près l’ensemble des différentiels de fiscalité (locale et nationale) applicable aux entreprises et aux habitants, sur des bases très diverses suivant les États, lesquels génèrent des spécialisations territoriales de part et d’autre des frontières, ces éléments étant de nature à éclairer plus largement le débat sur les différences d’attractivité entre agglomérations. De la même façon, il faudrait mettre en évidence les facteurs macroéconomiques qui, dans chaque pays mais aussi à l’échelle mondiale, favorisent ce que des politiques urbaines locales s’efforcent d’endiguer. En France, on pense en particulier à diverses mesures de soutien à des secteurs d’activité (BTP, automobile, …) qui peuvent avoir des effets significatifs en termes d’étalement urbain par exemple.

Plus généralement, il serait intéressant de comparer les mécanismes financiers qui peuvent être mobilisés localement au profit de projets d’agglomération, soit en ressources fiscales, soit par mobilisation des fonds privés, soit par des transferts de recettes des niveaux supérieurs, en identifiant particulièrement ceux qui sont de nature à générer des projets et dynamiques de solidarité.

Cela renvoie donc aux difficiles questions de la démocratie locale et des tendances à la sécession urbaine que l’on peut observer aujourd’hui en Europe sans pour autant que « la troisième solidarité ou solidarité réflexive » qui selon certains se met en place ait trouvé les moyens d’expression collective et de représentation politique adaptés3. Quoiqu’il en soit les populations migrantes, attirées comme les entreprises transnationales, perturbent les ordonnancements institutionnels favorisant l’expression démocratique des citoyens. Il serait intéressant de voir comment, ici ou là, a pu progresser cette question de la citoyenneté au niveau des agglomérations, voire des aires métropolitaines.

Ces quelques questions méritent en effet que les échanges se prolongent et fassent l’objet d’une diffusion élargie au-delà du noyau des promoteurs de la plateforme.

Les huit sessions successives ont été organisées sous la responsabilité :

Cette initiative a été soutenue en France par le Plan urbanisme, construction, architecture (PUCA) au Ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM). Patrice Aubertel et Nicole Rousier en assurent la coordination aujourd’hui.

Dossier réalisé par Claire Lanly et supervisé par Claire Gillio qui fut avec Françoise Gaudet, au sein du PUCA, l’une des animatrices de la plateforme.

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